O esvaziamento do pacto federativo

Publicado em: 18/09/2012 10:07:00

Em entrevista exclusiva concedida ao Cebes, o economista e professor do Instituto de Economia da UNICAMP Eduardo Fagnani fala sobre a antiga questão do Pacto Federativo e afirma a falta de orientação política econômica sob os pactos de gestão: "na verdade, a macroeconômica caminhou no sentido contrário, inviabilizando esses pactos". Fagnani fala ainda sobre a recente onda de desonerações fiscais, que caminha no mesmo sentido, ameaçando a sustentabilidade financeira da Seguridade Social.

1. Observamos que há a centralização de mais poderes do que os necessários no Executivo Federal, em detrimento dos Estaduais e Municipais, assim como a centralização de poder em demasia no Congresso Nacional, em desfavor das Assembleias Legislativas e Câmaras de Vereadores e, por fim, o esvaziamento das competências das Justiças Estaduais, repassando-as para a Justiça Federal. De que forma tais fatos constituem formas de agressão ao pacto federativo?

O poder do Executivo federal vem sendo reforçado desde 1988, quando houve uma reação da área econômica à descentralização fiscal determinada pela Constituição. Ela instituiu um correto modelo de cooperação entre entes federativos. Todos são responsáveis, mas a gestão é municipal. O caso do SUS é exemplar na formulação e implantação de pactos entre esferas de governo. Esse modelo foi seguido na assistência social e educação fundamental. Não avançamos no caso das políticas urbanas (habitação, saneamento e transporte público).

O problema é que esses pactos de gestão não foram acompanhados pelas orientações da política econômica. Na verdade, a macroeconômica caminhou no sentido contrário, inviabilizando esses pactos.

Elevadas taxas de juros praticadas desde a década de 1990 ampliaram o endividamento de estados e municípios. Além disso, após esses entes federativos assumirem novas responsabilidades na área social, a área econômica passou a limitar seus gastos. A forte centralização fiscal, as Desvinculação das Receitas da União (1994), o acordo de renegociação das dívidas dos governos estaduais e municipais (1999) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (1999) são emblemáticos.

Essa última medida (LRF) caminhou nitidamente na contramão dos avanços do pacto federativo. Estados e municípios assumiram responsabilidades nas áreas de saúde, assistência social e educação fundamental. O principal item de gasto dessas áreas é pessoal.

Pois bem. A LRF restringe o gasto com pessoal. Abriu caminho para a difusão de Oscips, Ongs e cooperativas gestoras (especialmente mão de obra). É uma forma de burlar a LRF. Esses gastos são contabilizados como “serviços de terceiros” e não “gastos de pessoal”. O governo tucano de São Paulo é um dos “maquiadores” da LRF –, tida como uma das principais bandeiras do PSDB. Da forma como está, a LRF pavimenta o caminho para a privatização e para a precarização da força de trabalho.

Não sou contra a LRF. Mas as restrições de gasto com pessoal tem de ser flexibilizada para saúde, assistência social e educação fundamental em função da especificidade dessas áreas: assumiram grandes (e corretas) responsabilidades; e, o gasto com pessoal é preponderante.

O poder do Congresso Nacional é fruto da sua competência e responsabilidade de legislar sobre os temas nacionais. O fortalecimento da Justiça Federal é consequência do caos do sistema jurídico instalado no país há muitas décadas que prevê sempre a possibilidade de recursos em instâncias superiores. 

2. Diante de um quadro normativo-constitucional, fruto de inúmeras emendas à Constituição, cabe questionar: terão elas sido realizadas com o propósito de repensar o Estado Brasileiro, adequando-o à realidade, e por isso necessárias, apesar da Constituição ter sido promulgada há pouco tempo, ou algumas delas representam formas de revitalização do centralismo, e, em consequência, de esvaziamento do pacto federativo?

Repensar o Estado brasileiro parece algo nobre, fruto de planejamento governamental, como nos velhos tempos. Na verdade, nos últimos 22 anos, vivemos a antítese do planejamento. Inicialmente, a revitalização do centralismo tributário foi fruto da reação irracional da área econômica do governo federal ante a determinação da Constituição Federal de descentralizar recursos tributários, revendo o modelo altamente centralizador instituído pela ditadura militar em 1967.

Essa reação irracional teve início em meados de 1988, quando a Assembleia Nacional Constituinte ainda não havia concluído seus trabalhos. Na elaboração do orçamento da União para 1989 foi adotada a famigerada “operação desmonte”.

A revitalização do centralismo tributário prosseguiu nos Governo Collor e, sobretudo, nos Governos de FHC, quando a carga tributária passou de 25% para 33% do PIB. Qual o objetivo? Pagar juros, inflados por taxas em torno de inacreditáveis 28%, em média, ao ano – um dos maiores exemplos de irresponsabilidade fiscal da história. Os quase 10% adicionais de carga tributária tinham que ser apropriado pelo Governo Federal para que ele honrasse o compromisso com os credores.

Ao longo do tempo, todos esses fatores esvaziaram e comprometeram o pacto federativo selado em 2008. Eles são atualmente fator estrutural limitante da consolidação das conquistas sociais introduzidas pela Carta Constitucional. Mais que isso, eles são fatores condicionantes do retrocesso.

Esse fato não aparece no discurso dominante. Há uma simplificação grosseira dos problemas. Tudo é culpa da “ineficiência” do Estado. Essa dita “ineficiência” abre portas para o gravíssimo processo de privatização e mercantilização das políticas sociais em marcha desde o início dos anos de 1990 e aprofundado nos governos Lula e Dilma. 

3. Porque o que vimos atualmente são estados e municípios cada vez mais dependentes da transferência de recursos para os seus programas básicos (incluindo, evidentemente, a saúde)?

Você tem toda razão no caso dos municípios. Isso é fruto da revitalização do centralismo tributário. No caso dos Estados, ao lado das restrições fiscais, também deve ser destacado que muitos se eximem de cumprir sua competência constitucional.

É preciso observar que o governo federal também tem restrições para ampliar o gasto social. Desde a década de 1990, assistimos à progressiva investida contra as fontes de financiamento constitucionalmente vinculadas ao gasto social, desviadas para a gestão da dívida pública federal. 
É neste contexto que foi instituído, por exemplo, o Fundo Social de Emergência. O nome não poderia ser mais impróprio, na medida em que tinha objetivos antissociais e era permanente. De fato, esse fundo “emergencial” foi, posteriormente, renomeado e passou a chamar-se, primeiro, Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e, mais à frente, Desvinculações de Recursos da União (DRU). Em seu livro A arte da política: a história que vivi, o ex-presidente Fernando Henrique admitiu que a designação "Social" foi utilizada para “facilitar sua aprovação no Congresso”.

Essa investida contra as fontes de financiamento das políticas sociais iniciada em 1989 se estende aos dias atuais. Destaca-se, por exemplo, a utilização dos recursos da Seguridade Social (Art. 195) para outras finalidades não previstas na Carta Magna.

A recente onda de “desoneração geral” é outra medida que caminha no mesmo sentido. Recentemente a área econômica desonerou 40 setores do pagamento da contribuição patronal de 20% para a Seguridade Social. Essa medida é grave, pois ameaça a sustentabilidade financeira da Seguridade Social e poderá minar um dos núcleos do ciclo de crescimento. Não estaríamos dando um tiro no próprio pé? 

4.  Como está, os estados acabam por reduzir sua arrecadação para atrair empresas. De que forma isso traz impactos para os recursos voltados para os direitos sociais?

Estado e municípios também tem culpa no cartório. Promover “guerra fiscal” para atrair empresas também fragiliza as receitas desses entes federativos e aprofunda a crise de financiamento do gasto social.
A solução é promover Reforma Tributária que altere radicalmente a estrutura de impostos. O que temos hoje é uma sucessão de remendos da reforma outorgada pelos militares em 1967. Mas não podemos aceitar a reforma tributária que está tramitando no Congresso Nacional.

O Projeto de Lei Complementar 233/2008 não enfrenta o caráter regressivo do sistema atual. A profunda injustiça fiscal herdada dos militares permanece intocada.

Além disso, ela representa ameaça latente de desmonte das bases de financiamento das políticas sociais conquistadas pela Constituição de 1988. Observe-se que por detrás da simplificação esconde-se o fim das vinculações, a desoneração da folha de contribuição dos empregadores para previdência social e a extinção de fontes de financiamento do Orçamento da Seguridade Social (COFINS; PIS; Contribuição Social do Salário-educação; e CSLL). 

5.  Sabemos que os Municípios tem investido mais dinheiro na assistência à saúde enquanto muitos Estados e a União deixam de cumprir o disposto na EC 29, diminuindo seus investimentos na saúde. Isso significa que os municípios são os mais prejudicados?

Sim porque o problema “estoura” no prestador do serviço que é o município. Muitos estados simplesmente não cumprem plenamente o que reza a Constituição da República. No modelo institucional do SUS os governos estaduais tem papel central. Mas muitos preferem não assumir plenamente suas responsabilidades. São Paulo é exemplo emblemático. Optou por um modelo antagônico ao SUS, fortemente impregnado pela mercantilização, pelo o fortalecimento da gestão privada e ela precarização da força de trabalho. Mas São Paulo não é uma exceção.

Em muitos casos esse processo de isenção de responsabilidades foi iniciado ainda no Governo Collor que, que por razões políticas, procurou estabelecer canais diretos de comunicação entre o governo federal e os municípios. Esse modelo perverso continuou a ser perseguido pelos governos posteriores. 
A questão que se coloca hoje é como reverter esse grave quadro de isenção dos governos estaduais que ameaça um dos pilares do SUS (a gestão compartilhada pelas instâncias federativas).

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